当前，我国耕地后备资源日趋减少，建设用地和生态用地的需求居高不 下，实现占补平衡的难度日益加大，而实践中出现的占多补少、占整补零、占优补劣等问题也暴露了耕地占补平衡制度的一些弊端。鉴于此，本文运用政策分析和案例研究等方法，剖析耕地占补平衡制度在实施中出现的多种“不平衡”问题，探讨导致问题产生的体制机制原因，并提出对策建议。

数量方面不平衡补充耕地不实，账面“平衡”弄虚作假

一些地方在落实耕地占补平衡的过程中，虽然在信息库里占用耕地和补充耕地的数量实现了“平衡”，但是存在补充耕地实地现状为非耕地、实际补充耕地面积少于验收入库面积、补充耕地验收后“非农化”等补充耕地不实的问题，账面上的数量“平衡”实际为弄虚作假。2019年，自然资源督察系统随机抽取了7214个2017年以来的补充耕地项目开展实地核查，涉及补充耕地面积为245.1万亩，发现虚假补充耕地共计8.3万亩，占比3.4%。而同年开展的耕地保护督察，发现全国28个省的部分占补平衡项目存在补充耕地数量不实问题，涉及耕地16.98万亩。补充耕地弄虚作假的问题，主要表现在五个方面。

一是补充耕地地块未整理成耕地，却按新增耕地验收入库。在自然资源部通报的土地违法违规典型案例中，这是耕地占补平衡实施中最突出的问题。如湖南省某市某镇4个村的土地整治项目，2020年5月经市自然资源局验收通过，新增耕地（水田）797.95亩，2021年8月经省自然资源厅审核通过并纳入省级耕地储备库。但是，核查发现该项目有2个地块在项目实施前后均为坑塘水面、水工建筑，实际上未进行开发整理却按耕地验收，虚增耕地57.16亩。

二是将耕地地块违规变更为其他地类属性，后续纳入补充耕地项目。如2021年6月，吉林省某县2020年全域土地综合整治项目经县政府整体验收通过，新增耕地21798 .44亩。2021年9月， 省自然资源厅组织专家论证通过。但核查发现，该项目有46个图斑共计1222.89亩新增耕地在2009年的土地利用现状数据库中为耕地。该县自然资源局以水毁为由，未经吉林省自然资源厅全面核实、上报自然资源部审查等程序，将1222.89亩 耕地违规变更为未利用地。2019年4月，该县政府批准该项目立项，将上述46个违规变更图斑纳入新增耕地来源并“包装”为开垦项目，虚增耕地1222.89亩。

三是项目重复立项，虚增补充耕地。如2018年4月，安徽省某县A村的补充耕地项目立项，11月分别通过县级验收和市级复验。但核查发现，该复垦地块与该县B村某组林地复垦项目的地块重复，虚增耕地46.70亩。

四是项目竣工数据与实地现状不一致，补充耕地不实。如2018年9—11月，贵州省某县7个土地整治项目通过该县原国土资源局的验收。2019年—6月， 省自然资源厅批准这7个土地整治项目纳入省级耕地储备库，补充耕地1869.94亩（其中水田1528.74亩）。但核查发现，项目立项及验收报告等资料显示新增耕地全部来源于田土坎削减整理，但竣工数据中田土坎矢量与实际田土坎位置、长度、面积不相符，且项目竣工决算审计资料显示土地平整工程资金投入为零。

五是伪造材料虚假验 收项目，虚增补充耕地。如2016年8月，浙江省某县政府批准某村垦造水田项目，总面积为292. 67亩，规划新增耕地（水田）289.14亩。2017年12月，该县土地整治领导小组在项目未完成的情况下批准该项目通过验收，该县原国土资源局伪造材料，违规将此项目录入浙江省土地整治监测监管系统报备入库，虚增耕地（水田）289.14亩。

质量方面不平衡
占优补劣，耕地边际化问题突出

质量不平衡是耕地占补平衡制度在实施中出现的另一个突出问题。一些地方尽管形式上使耕地数量实现了“平衡”，但是采取占优补劣、占整补零、占水田补旱地等方式，导致“质量相当”的原则并 未在实际中得到落实。如一些地方成片占用城市或道路周边的优质耕地、永久基本农田以及建成的高标准农田，但是在补充耕地时，则通过“上山”“下海”“垦草”“植沙”“移林”“围湖”等方式确定地块，甚至把退耕还林地和有防洪要求的土地也列入开发整理范围，造成优质耕地持续流失，耕地边际化问题突出。根据2019年的全国耕地质量等级调查评价可发现，以全国20.23亿亩耕地为基数，全国耕地按质量平均等级为4.76等，耕地基础地力较高的耕地面积为6.32亿亩，仅占比31.24%。耕地占补质量不平衡的问题，具体表现在四个方面。

一是补充耕地不具备耕作条 件，占优补劣。这类问题是质量不平衡中最典型的问题。如2019年4月，重庆市某县的2个土地开发整理项目通过县规划和自然资源局验收。7月，市规划和自然资源局审核通过，并将这两个土地开发整理项目纳入耕地储备库。2个项目共补充耕地573亩。但核查发现，其中的285亩实际为林地、园地、建设用地等，占比 49.74%。

二是补充耕地工程质量不合格，仍用于占补平衡。如2017年10月，福建省某县3个土地开发整理项目立项，同年12月通过验收，补充耕地50.94 亩。但核查发现，该项目补充耕地质量差，坍塌损毁严重，却仍用于占补平衡。

三是补充耕地被占用或者因灾害损毁，仍用于占补平衡。如2017年4月，安徽省某县坑塘复垦项目立项，同年9月通过验收，补充耕地9.6亩。但核 查发现，该项目验收前部分补充耕地已经被高速公路占用，在这种情况下仍然通过验收并用于占补平衡。

四是占水田补旱地。如2 019年12月，河南省某县的补充耕地项目通过市自然资源和规划局验收，同时经省自然资源厅批准后纳入省级耕地储备库，补充水田2779. 61亩。但核查发现，该项目补充水田中，有199.15亩实际为水浇地和旱地。

生态方面不平衡
缺乏对耕地生态服务功能的考虑，部分地区环境损失大、生态安全风险加剧

数量不平衡和质量不平衡，不仅对占用耕地和补充耕地区域的生态系统造成了扰动或破坏，增加了生态安全的风险，而且使补充耕地区域农业生产的资源环境代价加大。如我国西北和东北地区在1990—2015年因开垦引起的灌溉用水增加了34.4%，土壤风蚀增加了3.47%，化肥施用量增加了20%。尤其是西北地区有55.4%的开垦耕地处于水资源赤字区，引起当地地下水水位持续下降，极大增加了该地区的生态脆弱性。具体而言，生态不平衡主要表现在三个方面。

一是生态平衡的政策设计和约束不足。目前，耕地占补平衡实施中生态方面的平衡，主要依靠“占水田补水田”来实现。但是，“占水田补水田”仅仅是数量上的要求，对相关水田的地理位置以及与当地生态系统的适配性等缺乏考虑。因此，耕地占补平衡中生态平衡的保障还很薄弱。对于非水田的占用，原有耕地所提供的生物多样性保护、碳固定、氧气释放、雨洪管理、空气调节、水质净化、景观和文化传承等生态服务功能，也难以从占补平衡中“补”回来。

二是补充耕地项目破坏生态造地。一些地方在实施耕地占补平衡中，开发整理的耕地不但没有考虑生态服务功能的补救，反而占用生态保护红线范围内的空间，加剧了生态不平衡的程度。如浙江省某地区在2017年和2018年立项的补充耕地项目中， 有17个存在毁林开垦、在25度以上陡坡开荒以及位于生态保护红线范围内等破坏生态造地的问题，垦造耕地的面积达830.32亩。

三是补充耕地未将生态平衡纳入规划。在通过高标准农田集中连片建设来补充耕地的项目中，一些地方或单位为了达到新增耕地的数量目标，常常将农业景观中具有生态系统服务功能的林地和湿地等也一并整理成耕地，缺乏生态平衡方面的规划和相关措施，导致农业生态系统服务功能持续下降。

产能方面不平衡
全国耕地重心“漂移”，光温水土适配性递减，粮食安全风险增加

数量、质量和生态方面的不平衡问题不断耦合累积，造成我国耕地资源在空间上“大换位 ”，光温水土条件的不匹配程度日益加深，出现了产能不平衡的情况，增加了国家粮食安全的风险。宏观层面，我国耕地重心持续向复种指数较低的西北和东北方向漂移，光热水土搭配更好的南方优质耕地流失速度快，耕地资源格局南北对调，南方的粮食产量已经低于北方的粮食产量。微观层面，一些区域的耕地资源发生了城乡对调，沿河、沿路、沿村的耕地“种 ”上了房、植上了树，补充的耕地却进了山、开了荒。具体而言，产能不平衡主要表现在三个方面。

一是国家粮食综合生产能力受到损害。耕地占补平衡实施中诱发的耕地重心漂移，导致国家粮食综合生产能力下降。我国东南和西南地区，粮食一年三熟、一年两熟或两年三熟，生产1吨粮食分别平均需要1.5亩和2. 85亩耕地；而在东北和西北地区，主要为一年一 熟，生产1吨 粮食分别平均需要3.3亩和5.3亩耕地。研究表明，1990—2015年，“占优补劣 ”导致全国粮食总生产能力减少了4.5%。其中，一些地区粮食生产水土资源不匹配性明显，影响了当地的产能。

二是异地补充耕地中产能不平衡问题突出。异地占补平衡中，购买方主要关注的是拿到用地 指标，进而占用耕地 上马项目，而承接方关注的是有多少钱可以进账，怎么应付上级自然资源部门的验收，产能平衡处于被忽略的地位。

三是部分补充耕地撂荒和闲置问题突出，影响粮食产能。一些地方的补充耕地位于山坡荒滩，面积小、质量差、位置分散、交通不便，排灌设施不配套，不利于耕种，且开发整理后的土地表层遭到破坏，翻新的土壤肥效低，种植农作物的产量低，再加上小户种植的收益较低，出现了补充耕地的撂荒和闲置问题，不仅导致粮食产能下降，而且造成土地资源和开发整理资金的浪费。

耕地占补平衡实践中“不平衡”问题的原因分析

（一）缺乏符合地理国情的差别化实施机制，且相关政策之间存在冲突

我国不同地区的国土空间定位不同，耕地保护面临的主要问题也有差异。因此，耕地占补平衡制度需要充分考虑各地的实际情况进行优化完善。但是，目前耕地占补平衡制度在执行中还存在“一刀切”现象，缺乏对区域耕地保护形势的及时研判，缺少实现质量平衡和生态平衡的科学评估体系，也未开展差别化管理的探索。同时，现行制度中一些政策之间还存在不够协调甚至相互冲突导致难以执行的情况。此外，我国目前的生态补偿政策还没有将因耕地位置移动导致的生态系统服务功能性下降纳入范围，制约了生态平衡目标的实现。

（二）地方政府执行异化，偏离占补平衡政策初衷

一些地方政府在贯彻落实耕地占补平衡制度的过程中，由于缺乏对耕地资源极端重要性以及粮食安全和生态安全的总体性认识，常常为追求经济发展而将耕地占补平衡政策异化为建设用地扩张的“路径”，以补充耕地之名 行占用耕地之实。虽然目前地方“土地财政”的行为有所收敛，但是面对耕地非农化带来的巨大收益，加之缺乏有效的激励机制，以土地换项目、投资、技术等仍然成为很多地方政府的选择，使得耕地占补平衡制度的贯彻落实中容易出现选择性执行、象征性执行、应付性执行等多种异化行为，进一步产生了数量、质量、生态、产能等多个维度的不平衡问题。

（三）监督管理机制不健全，自然资源部门既当“运动员”又当“裁判员”

目前，一些建设用地单位并不直接承担耕地补充任务，而是象征性地缴纳一定的耕地复垦费。在实施中，具体的耕地补充任务通常由县级地方政府进一步“转嫁”到自然资源部门，使建设主体占用耕地的责任弱化甚至缺失。自然资源部门既要负责对耕地的开发、整治或建设，又要负责对新增耕地的质量监管和验收等，兼具“运动员”和“裁判员”的双 重角色，监管效果乏力。此外，有的自然资源部门工作人员同地方政府、企业及个人违法占用耕地 之间形成利益链，通过增加用地指标等手法掩盖违法占地，甚至还存在倒卖耕地占补平衡指标牟取私利的行为。

对策建议

（一）探索基于区域的耕地占补平衡方略，加强政策精准对接，确保真补实补、生态安全和产能稳定

一是因地制宜制定区域耕地占补平衡的重点措施，推动制度的科学、合理和有效运行。对于经济发达地区，应遏制粗放扩张的土地利用惯性，率先实现耕地产能平衡和永久基本农田生态平衡；对于粮食主产区，促进耕地向光温水土条件好的优势区域集中，根据水土适配情况确定不同区位的耕地保护面积和比例，严控占用耕地数量和范围；对于西北干旱区和南方丘陵山地区等生态敏感区域，把加强耕地质量平衡和永久基本农田生态修复作为重点，并且根据实际情况退出部分边际耕地。二是准确评估各个省不同县域的占补平衡指标储备情况，对难以在县域内完成指标核销的地方，探索建立以省级为占补平衡指标核算单元的机制，保障耕地占补平衡制度切实落地。三是加强补充耕地的质量、生态和产能管理。完善补充耕地的质量验收程序、确保能够持续耕种 ；建立耕地占补的生态损失评估体系，探索耕地占补平衡与生态协调发展的补偿机制 ；将补充耕地后续的质量提升、基础设施建设等费用纳入占地成本，用于提高耕地产能。

（二）强化对市县级政府的耕地占补平衡考核，严控建设用地无序扩张占用优质耕地

一是强化市县级政府严格落实耕地占补平衡制度的主体责任。完善耕地占补平衡的考核体系，加强对市县级政府的考核，尤其是数据真实性方面的核验。二是探索对补充耕地所在区域按照耕地质量等级发放补贴，同时加强耕地占补平衡制度与财政奖补、信贷担保等政 策的衔接 和联动，健全“不占或少占耕地、能占劣地不占好地”的经济倒逼机制。三是提高城镇土地利用效率。加强盘活城镇存量土地，注重内涵挖潜，促进行业用地集中，优化建设用地结构，加大节约集约用地的约束力度。

（三）厘清各部门在耕地占补平衡制度中的职责，健全源头管控、过程追 踪、违者严惩的监督机制

一是建立自然资源、农业农村、生态环境等相关部门在耕地占补平衡制度中的权责清单。尤其对于自然资源部门，明确其耕地占补平衡的监管职责，改变在耕地补充中既当“运动员”又当“裁判员”的情况。二是健全对于耕地占补平衡的源头管控和过程追踪的监督机制。在源头管控上，建立推动建设用地单位承担补充耕地责任的约束机制 , 加大对补充耕地项目选址和报备入库的评估、筛选与核验；在过程追踪上，建立对于补充耕地指标使用的动态管理机制，尤其是加大对省域内和跨省域补充耕地的指标调剂及相关资金的监管。三是健全对耕地占补平衡实施中违法违规行为的严惩机制。促进领导干部自然资源资产离任审计、自然资源督察、生态环保督察等各类监督对于耕地占补平衡中违法违规行为的协同监督，尤其是对补充耕地的立项、建设、验收等环节予以重点关注，助力占补平衡制度真正成为我国耕地保护中“长牙齿”的政策工具。（作者单位系审计署审计科研所）