城镇老旧小区改造是一项系统性工程，具有复杂性、长期性、阶段性和综合性等特点，且其改造通常是居住和施工同时进行，地面和地下情况复 杂，涉及大量的人文、社会、历史等问题以及政策因素，改造过程中各种因素交织，对工期、质量、成本、安全、环境等影响较大。与一般建造项目相比，城镇老旧小区改造的建设管理和成本控制的关键点也不同。因此，对城镇老旧小区改造项目的审计既不是单一的财政资金审计，也不是 传统意义上的工程项目审计，而是一项集民生、工程、财政、环境、经济责任为一体的综合性绩效审计，需要发挥审计机关的主观能动性，解决审计过程中的现实问题。近期，云南省玉溪市审计局对红塔区城镇老旧小区改造进行了专项审计，取得了一些成效，积累了一些经验。

充分调研 做实审计准备阶段各项工作

审计准备阶段是审计的起点，准备阶段的工作是否充分，影响到后续的所有工作，其重要性不言而喻。

（一）进行同类审计分析和项目背景调研

城镇老旧小区改造项目不同于传统意义上的工程项目，其审计的对象、范围和内容都有所差异，可以借鉴的审计案例较少，且各地老旧小区改造的政策和环境不尽相同，审计环境也各有差异，需要详细调研同类项目，系统进行梳理。一般可以将其他地区已经开展的老旧小区项目、本地区保障性住宅项目等涉及民众较多、利益主体分散的审计项目，作为可参考的同类项目进行调研。

在本次审计项目开展前，审计人员通过网络、审计同行等渠道，充分查找同类审计项目的相关资料，发现该类项目存在三个需要关注的问题：一是 揭示问题微观，限制了审计作用有效发挥；二是审计内容较少涉及政策本身，对政策长远效果评价不足；三是部门监督缺位或不到位。认识到存在问题后，审计人员在审计方案的制定方面作了调整。

在同类审计项目分析的基础上，审计人员结合老旧小区改造的特点，首先收集相关政策文件，进行文件汇编，研究文件内容，初步筛选审计的重点；其次确定审计对象，城镇老旧小区改造工作主要涉及住房城乡建设、发展改革、财政、各街道办事处等，研究这些部门和单位在老旧小区改造工作中承担的职责和任务，了解资金管理使用情况，明晰审计所需资料可能获取的途径等。

（二）开展审前调查和项目立项评审

审前调查是确定审计重点、提升审计效率的重要环节。在这个环节，审计人员首先了解发展改革部门近年来省市重大投资项目计划情况，从立项源头上掌握投资项目计划和推进情况。在玉溪市红塔区老旧小区改造专项审计中，通过审前调查了解到老旧小区既是保障性安居工程，又是城市更新的主要内容和重点之一，涉及中央专项补助资金和省级专项债券资金。同时，通过与相关部门座谈以及对老旧小区现场踏勘等，进一步了解城市更新特别是老旧小区政策、规划、建设内容、项目推进、存在困难及堵点等，同时进一步收集相关政策法规进行学习，使审计重点和方向更加明确。

精心组织 落实审计实施阶段各个关键环节

一是有序组织推进。城镇老旧小区改造项目比较复杂且具有一定的综合性，单一审计主体难以有效推进审计工作。因此，红塔区老旧小区改造专项审计采取科室间“横向联动”和市、区审计机关“上下联动”的方式，抽调市、区两级审计业务骨干，整合财务、投资、计算机等不同专业领域人员，结合审计事项合理分工，使审计人员在各自熟悉的领域充分发挥自身优势。“ 横向联动 ”实现了审计人员间的专业互补，不留空白；“上下联动”则更多地覆盖不同层级具体情况，避免审计工作的片面性。

二是合理制定审计实施方案。城镇老旧小区改造的复杂性、长期性、阶段性和综合性等特点，要求审计实施方案必须目标明确、审计内容详细、审计步骤清晰、取证路径和证据单元具体，即在一个总体审计方案下，根据老旧小区改造进度，分期实施审计，既保障总体审计要求的一致性，又体现各阶段的特点。将前期对被审计单位职能的研究、审计目标的研究、相关法律法规的分析等作为审计方案制定的基础，在此基础上，按照审计方案的编写要求，组织审计组进行讨论。

三是明确审计实施路径。考虑到老旧小区改造的复杂性，审计组在制定审计任务清单时，将审计人员负责的审计事项具体化，以周例会方式落实上周工作任务的完成和本周工作安排，做到清单具体化。此次审计中，审计人员围绕重大政策贯彻落实、资金筹集管理使用、建设管理、投资绩效等审计内容进行研究，重点就部分政策执行不到位、资金筹集渠道单一、改 造规划和年度计划不够科学精准、部分项目重复建设造成投资增加、长效管理机制建立难等问题进行了分析，以促进解决上级政策到基层难落实、地方财政困难，以及财政资金使用效益不高等问题，向地方党委和政府提出可操作、可落实、可批示的审计建议，当好“参谋助手”。

深度提炼 提升审计报告质量

一是充分研究问题，形成审计报告。由于城镇老旧小区改造的综合性特点，审计报告中没有采用传统的问题式报告，而是将零散的问题综合起来，揭示出了老旧小区改造中的根源问题。报告初稿完成后审计组召开会议提炼问题，再经法规科审理，提请业务会研究后，出具征求意见稿。经被审计单位反馈意见后，审计组 就被审计单位反馈意见提出采纳说明，再次提请业务会研究后，出具审计 结果文书。针对审计过程中定性不准确、证据不充分等问题，审计组 人员及时进行补充完善。对于建设期间已整改的问题一般不在审计报告反映，对于问题性质较轻或审计期间已采取明确整改措施的问题在征求意见会议进行口头反馈，对于一些问题存在风险隐患或难以通过法律法规定性处理的，归入其他关注事项，引起被审计单位重视，在下一步工作中加以规范。

二是创新全过程审理模式，提升审计报告质量。审理是保障审计质量的重要环节，在红塔区城镇老旧小区改造专项审计过程中，玉溪市审计局制定了《玉溪市审计局审计质量控制办法（试行）》《玉溪市审计局审计项目审理办法》等文件，积极探索研究型审理工作，将审理前置至审计现场结束环节，实现对审计项目质量的全程、有效控制。审计项目的审理实行三级全程审理。第一级审理由审计组所在部门主要负责人在审计组编制审计实施方案之后实施；第二级审理由审理人员在审计组提交审计报告、专项审计调查报告、审计意见等征求意见稿，在向被审计单位征求意见之前实施；第三级审理由审理机构在业务部门对被审计单位反馈意见采纳情况的审核后实施，主要对被审计单位反馈意见采纳情况的合理性、合法性进行审理。三级全程审理贯穿审计全过程，有效地保障了审计质量。

信息化跟踪 精准实施审计整改

城镇老旧小区改造审计的问题通常比较零散，需要建立问题之间的联系并进行综合。玉溪市审计局在出具正式审计结果文书后，督促被审计单位制定并报送切实可行的整改方案，将审计报告、审计决定等结果文书反映的问题和提出的意见建议及整改要求纳入玉溪市审计整改监督平台进行数据化、网络化、精准化管理，整改监督平台主要以“问题清单”“责任清单”“整改清单”为基础，通过问题录入、整改填报、结果认定、逐级审核、整改销号等程序，动态记录反映被审计单位的整改进度。在整改期间，审计人员定期到被审计单位指导、督促整改，提出具体可行的整改措施建议。对于短时间内难以整改到位或整改难度较大的问题，审计人员与被审计单位共同商量研究制订整改路径和办法。

深入总结 提高审计监督成效

一是审计程序应前置到被审计项目特征分析。城镇老旧小区改造审计项目具有复杂性、长期性、阶段性和综合性等特点，对其进行分析研判是审计准备阶段的重点工作。从老旧小区改造审计实践来看，对被审计事项加大研究，确实可以提高后续审计工作的效率性和效果性。

二是审计流程仍有优化空间。目前，城镇老旧小区改造审计是按照国家审计准则要求的流程实施，但老旧小区改造审计在审计重点上不同于一般审计方式。在实践中，审计工作的重心应向审前和审后迁移，在审计流程上应作出调整，更加细化审前调查，同时审后的问题综合和提炼也更加重要。

三是政策层面的问题定性难度较大。按照研究型审计的要求，最终要在政策层面发现问题、解决问题，由于政策叠加、交错，导致定性难度较大。城镇老旧小区改造相关的政策文件中，国家、省每年均有所变化调整，包括改造范围、改造内容、改造要求等，因审计范围包含以前年度等一段时期，可能存在以前违规但后续政策又符合的情况，导致审计定性处理较难。审计中应结合具体情况具体分析，审慎作出审计定性评价。

(作者杨文钦、张雄、普俊超 单位系云南省玉溪市审计局；李兆东单位系南京审计大学政府审计学院)