重大政府投资项目的决策及建设是经济责任审计的重要内容，更是党政主要领导干部履职中的风险点，也是防范经济责任审计风险的重要环节。做好重大政府投资项目的决策及建设审计工作，能有效地防范政府投资项目建设风险，提高资金使用效益，遏制腐败行为，充分发挥审计免疫系统功能作用。
2016年，某省审计厅在对N市主要领导任期经济责任审计中，将政府投资建设项目管理作为审计重点，紧紧围绕项目决策、管理以及实施效果等方面，查出N市政府在政府投资项目中存在着个人一言堂行为、项目虚假招标、违法分包、工程烂尾造成损失等问题。审计期间，纪检部门对N市主要领导立案调查，对相关责任人员予以问责。
项目现场 初现端倪
审计组进驻N市后，重点对重大政府投资项目的决策及建设实施专项审计。依照惯例，审计人员查阅了N市项目建设的有关资料，发现N市近几年投资的绿化项目多、投资金额大、施工要求较高，并且绿化项目技术含量低、利润高，于是决定将绿化项目作为审计重点。审计组首先锁定了N市估算总投资额约10亿元的主干道生态绿化景观项目。经现场查看，发现工程处于停工状态，施工现场一片狼藉，草坪、苜蓿全部死亡，大量树木枯死，尤其是灌木死亡率高达60%，灌溉管道严重破裂。审计人员心里嘀咕，投资如此巨大的项目，怎么取得这样的效果？
招标投标 量体裁衣
带着疑问，审计人员决定从该项目源头查起。首先从该市会议纪要入手，查阅项目决策过程，发现在2013年9月6日，N市市长张某主持召开主任办公会，决定N市主干道生态绿化景观等项目采用设计施工总承包模式加快推进。而工程项目档案资料显示，2013年8月15日，N市规划建设土地局就已经与招标代理公司签订《N市主干道生态绿化景观项目设计施工总承包及监理工程招标代理协议》。显然，该项目决策程序倒置。
紧接着，审计人员立即对项目招投标资料进行核查，发现项目由J公司中标项目。但在对项目前期可研编制、设计方案、立项批复、施工图设计、招投标资料等全过程详细周密的审查中，让审计人员意想不到的是，无论是项目总平面图及鸟瞰图的绘制、可研报告的编制，还是项目招标时所需的工程量清单、招标控制价等招标所需的主要指标，全部来源于H省的J公司。可见J公司早已介入该项目的前期工作，并深度参与其中。上述种种迹象，让审计人员联想到这个项目可能存在领导干部干预行为。
违法分包 牟取暴利
审计期间，众多农民工因拿不到工资围堵了N市政府办公大楼，由此提醒了审计组关注该项目的农民工工资发放情况。审计人员在N市劳动监察大队查看了近两年农民工工资投诉台账，发现该项目也多次出现农民工上访投诉。带着问题，审计组对该项目资金拨付情况进行审核，发现N市在工程款支付时处处为J公司着想，未按招标文件要求擅自提高计费依据，无视合同约定随意提前支付工程款。N市支付J公司的工程款远远超过其所完成的工程量，理论上不会存在拖欠农民工工资的问题。于是，审计组再次来到了项目施工现场，向农民工了解工资发放情况。从他们口中得知，因为干工程的老板拿不上钱，所以拖欠工资长达半年了。于是审计组调阅了J公司相关银行流水，发现J公司收到N市工程款后，将其中的一部分资金又转给Y某，审计人员又对Y某的身份进一步核实，调阅工商登记注册信息，发现Y某是一个搞工程的个体户，通过多方查找，找到了Y某的联系方式，电话里审计人员晓之以理、动之以情，对Y某讲解了国家近两年对清理拖欠农名工工资的政策规定及审计的监督作用。通过审计组的不懈努力，Y某终于主动来到审计组拿出了与J公司签订的分包合同，并给审计组又详细介绍了另外一些情况。种种情况显示，J公司在项目中标后，并未计划亲自实施，而是逐项分包。仅其中3000余万元的苗木种植工程一项，就分包给没有园林绿化施工资质的Y某实施，分包合同价1000余万元，直接获利近2000万元。而J公司实际只支付了Y某不到十分之一的工程款，由于资金不到位，Y某无钱垫资，致使整个项目处于停工状态，树木无法养护，灌木种植只完成了18%，树木成活率仅为40%。该项目自2013年至今，长达五年长期搁置，已成烂尾工程。
纵观整个案情，正是由于N市主要领导的监管缺失，施工单位层层分包导致工程进度和质量无法保证，引发了一系列的问题。由此可见N市在项目管理方面的薄弱，以及有关领导干部漠视法律法规，任由施工单位胡作非为，给国家造成了重大损失。
法律链接
1.《工程建设项目施工招标投标办法》第三十五条“投标人是响应招标、参加投标竞争的法人或者其他组织。招标人的任何不具独立法人资格的附属机构（单位），或者为招标项目的前期准备或者监理工作提供设计、咨询服务的任何法人及其任何附属机构（单位），都无资格参加该招标项目的投标”。
2.《建设工程质量管理条例》第二十五条“……施工单位不得转包或者违法分包工程”和第七十八条“本条例所称违法分包，是指下列行为:(一)总承包单位将建设工程分包给不具备相应资质条件的单位的；(二)建设工程总承包合同中未有约定，又未经建设单位认可，承包单位将其承包的部分建设工程交由其他单位完成的；……”。
3.《工程建设项目施工招标投标办法》（国家发改委等七部委令第30号）第三十五条“......为招标项目的前期准备或者监理工作提供设计、咨询服务的任何法人及其任何附属机构（单位），都无资格参加该招标项目的投标”。
4.《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十七条“招标人和中标人应当依照招标投标法和本条例的规定签订书面合同，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。招标人和中标人不得再另行订立背离合同实质性内容的其他协议”。
启示
政府重大投资项目决策关系经济和社会发展的全局，正确的决策福荫一方，领导干部依法依规用权履职尽责，对工程实施重点环节严格审核把关，会有效推动经济和社会的健康稳步发展。在实施审计过程中，审计人员要进行详尽的调查，准确把握审计重点，特别是要关注政府重大投资项目决策、管理、效益的全过程，客观公正、实事求是的评价领导干部的经济责任，对领导干部用权履职情况进行全面监督和评价，提升审计工作在推动经济发展中的监督作用。（政策执行审计处 莫德敏 赵晓毅 柳小凤）
