2021年，益州省审计厅授权宁远市审计局对响水县委书记、县长的经济责任进行同步审计。依据项目实施方案确定的内容与重点，审计组重点关注了该县城乡建设用地增减挂钩项目情况。

城乡建设用地增减挂钩是依据乡村建设用地整体规划和项目区规划，将建设用地整理后增加的耕地面积等量核定为建设用地占耕地指标，以实现节约集约建设用地、优化城乡用地布局的目标。该项目的实施不仅利于保护耕地，还关乎百姓切身利益与地方经济健康发展，对解决新农村建设“钱从何处来”“人往何处去”“怎样能持续”问题意义重大，有助于推动乡村振兴。

然而，由于涉及利益主体众多、程序复杂且政策不完善，风险易发。

2016年，响水县绘制发展蓝图，在随后五年间打造79个土地增减挂钩子项目。其中，省自然资源厅立项22个，省政府下放审批权后，县人民政府立项57个。这些项目如繁星散布全县，涉及10085个地块，似巨大拼图覆盖17293户、74657人生活区域，构建起264个集中安置点，让8306户居民开启新生活，建设用地指标结余15725.6亩，看似成绩斐然，实则政策执行变形，暗藏诸多问题。

随着审计组入驻，一场“审计风暴”悄然来袭。

按图索骥，捕捉审计疑点

炎炎夏日，骄阳似火，炽热的阳光倾洒大地，街道上的树木被晒得无精打采，但偶尔会有一丝微风吹过，带起轻微的沙沙声。此时审计组办公室气氛凝重而又专注，文件、报表与资料层层叠叠，如小山般堆积而起，似乎构筑起一道抵御外界燥热的屏障。审计人员们仿佛全然不觉这闷热的天气，一个个都沉浸于手头繁忙的工作之中。

审计组长魏晓鼻梁上架着副的近视眼镜，眉心处形成一道浅浅的川字纹，随着思绪的起伏时而加深，时而舒展。嘴角的肌肉微微紧绷，显露出内心的凝重。他偶尔微微点头，像是在与资料中的数据和信息达成某种默契，又或是突然轻咬下唇，仿佛遇到了棘手的疑点。他不时地写写画画，额头上沁出细密的汗珠，却丝毫未曾察觉。旁边的副组长杜宇则双眉紧锁，眼神犹如锐利的鹰隼，在一串串繁杂的数据间飞速穿梭、审视。突然，他像是捕捉到了什么异常的蛛丝马迹，身体猛地向前一倾，手指重重地在一处数据下划了一道醒目的线，嘴里还小声地喃喃自语道：“这数据似乎有些蹊跷啊。”

负责国土板块审计的小组长刘刚率先打破了室内的寂静，他的声音沉稳而有力：“根据审前调查及目前收集的全县资料，2016年至2020年，响水县实施的土地增减挂钩项目6个，含79个子项目，拆旧复垦面积22255.11亩，建设用地指标结余15725.6亩，如此大规模的数据，无疑值得我们重点关注。”

审计组长魏晓微微点头，对刘刚的思路表示肯定：“实施城乡建设用地增减挂钩项目旨在维护农民权益，促进城乡统筹发展。宁远市近几年实施不少此类项目，相关政策尚不完善，领导干部决策风险较大。”

审计组副组长杜宇紧接着提出了自己的建议，他的眼神中透着一丝睿智：“我们可以围绕决策过程展开深入调查，重点抽查那些在被审计领导干部任期内已经完成指标交易并且取得验收合格证的项目，或许能从中发现关键的审计线索。”

经过一周梳理，刘刚发现疑点。在审计组周例会上，他汇报情况：“响水县主要采用县属国有企业自主开展和引入社会资本参与两种模式实施增减挂钩。县政府主导引入社会资本参与3个项目，这些项目大多通过银行贷款筹集建设资金，社会资本自身投入极少。如‘向阳镇土地增减挂钩试点项目’已完成指标交易，却出现蹊跷情况，按项目决算资料核实成本，亏损603.25万元。”

“怎么会亏损”？杜宇很诧异，“土地增减挂钩项目正常情况下能为地方政府带来可观收益，项目亏损会不会是分配给社会资本方的收益存在问题？”

魏晓沉吟道：“近几年，因建设资金不足，各地通过招商引资引入社会资本实施土地增减挂钩项目较为普遍。但引入的社会资本是否真投入、投资成本如何核定、投资收益怎样分配，这些环节风险较大。若引进的是民营企业，权力寻租的廉政风险更不容小觑。刘刚，你们先重点分析向阳镇这个项目资金来源、成本核定、收益分配等方面资料，摸清项目来龙去脉。”

摸排调查，抓住关键环节

3天后，刘刚向魏晓和杜宇汇报核实情况。

经益州省自然资源厅批准，“向阳镇土地增减挂钩项目”立项，总面积680亩，估算总投资6000万元，涉及6个村。因建设资金不足，县政府决策通过招商引资引入千河公司在响水县成立西月公司实施该项目。由于政策变化等原因，县政府和县国投公司多次签订补充协议，明确项目资金筹集和收益分配。2016年5月，县政府与千河公司签订《招商引资协议》，约定资金由千河公司筹集，土地增减挂钩周转指标收益的20％无偿分给县政府，其余作为投资人回报。因千河公司资金不足，2017年4月，县国投公司、西月公司、千河公司签订补充协议，由县国投公司投入2000万元，同时向银行贷款4000万元用于项目实施。项目于2018年1月进场，2019年3月竣工，取得结余指标324亩并全部交易，指标流转收益9634万元。开发成本共计1.02亿元，亏损603.25万元。

魏晓翻阅汇报材料提出疑问：“既然引入社会资本，主要是利用其资金和技术优势。社会资本方未按协议履行资金筹集义务，招商引资协议未明确双方权利义务和违约责任吗？”

刘刚回答：“招商引资协议有明确约定。2016年5月13日签订的协议约定，千河公司在响水县成立项目公司即西月公司实施本项目并全额投资；2017年4月签订的补充协议约定，响水县国投与千河公司共同投资，县国投公司投入2000万元，不足部分由千河公司投入，若千河公司在响水县国投公司投入资金6个月后未足额投入，视为其自动放弃项目并获取收益的权利。”

杜宇问：“项目已支付多少资金？来源核实了吗？重点是千河公司实际投入多少？”

刘刚回答：“从财务资料看，资金已支付8000多万元，主要来源是响水县国投公司投入的4000多万元和响水县农商行贷款4000万元，千河公司投入项目的资金只有160万元，由其股东卢晰个人账户转入。”

杜宇接着问：“收益分配约定呢？”

刘刚介绍：“2016年5月县政府与千河公司签订的协议约定，指标流转收益的20%给政府，其余收益作为千河公司投资回报。2019年4月，宁远市出台《关于规范增减挂钩及土地开发整理项目投资与分配等事项的通知》，不允许社会资本参与土地增减挂项目参与指标结余分成。因此，县政府、西月公司和国投公司根据通知要求签订三方补充协议，废除前期分成条款，重新约定15％的固定投资回报和10%的资金利息。项目决算资料已上报县政府常务会议，认定投资成本7143万元，投资回报1071万元，资金利息2022万元。”通过10多天的认真研究，刘刚对这个项目的基本情况已经非常熟悉了。

魏晓以一句简单明了的比喻指出疑点：“一个招商引资项目实施过程中未按协议约定由社会资本筹集资金，主要资金来源是国有企业提供，而收益分配却由社会资本占大头，这里面是否存在涉嫌公共利益变相输送的情况？”

杜宇也提出疑问：“从决算资料看，投资成本7143万元，投资回报1071.51万元，资金利息2022万元，资金利息占投资成本的28.3%，这是真实支付的资金成本，还是根据计算出来的协议成本？这里面是否有水分？”

“问题切入点找准了，项目基本情况也摸清了”。魏晓肯定国土审计小组前期工作，“不过，但按照穿透式审计要求，要把问题产生原因、决策环节责任和违规点全面落实清楚，还需努力。刘刚你们小组去贷款银行摸清贷款资金包括利息的支付情况，到向阳镇了解项目实施具体情况。杜宇牵头调配人手增援，梳理清晰违规点位，重点核实项目实施决策过程，找县国投公司经办人员、主要领导及分管县领导谈话了解情况，做好谈话笔录。”

分兵出击，找准管理漏洞

按照魏晓安排，审计组迅速开展进一步核实工作。

杜宇电话联系县国投公司项目负责人李华了解情况。

“李华你好，我是审计组杜宇。我们想了解‘向阳镇土地增减挂钩项目’的实施情况。”

“啊，审计组？这个项目的情况我不是很熟悉……”李华的回答嗫嗫嚅嚅。

“你不是项目负责人吗？”李华的态度让杜宇感到奇怪。

“我是项目负责人，但是我是项目实施后期才开始负责的，前期的很多情况我都没有经手。”

“那请你就了解的情况向我们做下介绍。”

“杜组长，因为政策变化等原因，这个项目前后签订了多次协议和补充协议，实施过程和决算的相关资料也很多，很多资料都在西月公司那里。你看，我是不是先找西月公司把相关资料补充完善，明天当面向您汇报相关情况？”

杜宇同意了。第二天一早，李华带着一大堆资料来到了审计组办公室。

李华带来的资料里，包括很多审计组之前未掌握的决算协议等资料。杜宇核实资料的同时，按之前讨论确定的关键疑点环节询问李华，得到的多是“不太清楚”的回答。

杜宇逐条分析协议约定内容，梳理关键条款决策时间，通知县国投公司提供项目实施会议纪要，与相关人员逐个谈话，项目实施违规点逐渐清晰。

一是社会资本方未履行出资义务未被追究违约责任。千河公司未履行投入资金义务，县政府和县国投公司未按协议终止合作、追究其违约责任，反而签订补充协议由县国投公司投入资金并担保贷款，县国投公司实际投入超4000万元。二是变相提高投资回报。县政府与签订补充协议违反宁远市相关规定，通过支付资金利息方式变相提高投资回报。三是认定投资金额不实。该项目认定投资金额7143万元，部分费用未实际支付却以合同金额确认为决算金额，涉嫌虚估冒算。

刘刚也核实清楚了银行贷款情况。贷款协议明确由县国投公司担保向县农商行贷款4000万元，实际支付利息仅813.22万元，但决算协议中应支付利息高达2022.57万元。此外，刘刚还发现，2018年5月，县国土局、县国投公司、千河公司、农商银行签订资金共管协议，成立共管账户。2020年8至9月，项目未办理决算情况下，经县国投公司董事长陆云涂审批同意，千河公司通过共管账户向自然人账户转款1008.88万元。

随着违规点位明朗，关键人员陆云涂浮出水面。

单刀直入，锁定关键人物

虽然首次签订的招商引资协议是由时任县长签署的，但县国投公司投入资金并提供担保、向自然人账户转款、与千河公司签订的项目决算协议等违规点的背后，都有县国投公司董事长陆云涂签字同意或主持会议决策的影子。

魏晓思量之后，决定让杜宇带人与陆云涂展开谈话。

“直接找责任人谈话会不会打草惊蛇？”杜宇的言语中透露出一丝忧虑。

“无需担忧，合作与决算协议、会议纪要以及银行流水这些极为关键的外围证据，我们都已然牢牢掌握。与他谈话，主要是为了看看他是否还有其他的解释，以及这些违规决策是否还牵扯到其他人员。”

依照审计组既定的时间安排，陆云涂准时抵达了审计组谈话室。杜宇也不绕弯子，径直表明谈话的目的与要求，期望他能够如实介绍县国投公司所实施的土地增减挂钩项目的整体状况。

待基本情况介绍完毕，杜宇单刀直入地发问：“2017年你们所实施的‘向阳镇土地增减挂钩项目’的具体情形，你是否清楚？”

“我是2017年到县国投公司任董事长的，这个项目2016年已经签订了招商引资协议，后来的补充协议由县政府授权县国投公司签订，作为公司法人代表，都是由我签字的。”陆云涂略显局促不安，眼神也有些躲闪。

“2016年首次签订的招商引资协议以及2017年签订的补充协议，都明确规定了千河公司筹集资金的义务，对于这一点，你是否清楚呢？”杜宇的目光紧紧锁定着陆云涂，语气严肃又坚定。

“清楚。”陆云涂短暂犹豫之后，给出了回应，声音却不自觉地低了几分。

“那为何项目实施的资金主要是由县国投公司拨付给西月公司的呢？再者，县国投公司提供担保向响水县农商行贷款之事，是否经过了县领导以及国资监管部门的批准？”杜宇步步紧逼，追问的话语如同连珠炮一般。

陆云涂沉默了好一会儿，才小心翼翼地开口说道：“当时千河公司的老板卢晰前来找我，告知我他们公司资金周转出现了困境，一时间难以拿出那么多资金。我考虑到县委、县政府主要领导多次着重强调项目实施需要加快推进速度，于是便同意国投公司拿出部分资金并提供担保向银行贷款，主要还是为了能够推动项目的实施进度。我当时也曾口头向分管副县长蒋厉汇报过这一情况，他并未表示反对。”

“既然是由县属国有企业来解决项目资金，并且还为此提供担保向银行贷款，那为何不依照之前的协议约定，终止千河公司实施这个项目，转而由县国投公司自行组织实施呢？”

“这一点我确实未曾考虑周全，当时一心只是想着推动项目加快实施，也顾虑到终止协议或许会引发合同纠纷，而且我们双方也签订了补充协议。”陆云涂抬手扶了扶鼻梁上的眼镜，语调中带着一丝明显的不安与紧张，额头上也渐渐渗出些许细密的汗珠。

“那收益分配的情况你又是否清楚呢？千河公司投入的资金仅仅只有100多万元，然而已获取的收益却高达1000多万元。按照你签订的补充协议向社会资本方支付收益后，这个项目亏损了603万元。在项目实施过程中，违反建立四方监管账户的规定，多次向自然人转款，这些转账皆是由你签字同意的，你仔细回忆一下，情况是否属实？”杜宇依照拟定好的谈话提纲，开启了另一个关键环节的询问，目光如炬，仿佛要穿透陆云涂的内心。

陆云涂的额头上，汗珠愈发密集起来，“项目亏损的情况，项目负责人曾向我汇报过，我要求他们务必将建设成本核实准确，他们称已经核实过了，主要是银行贷款的利息偏高。我也就没有过多地去追问。千河公司投入的资金情况我确实不太清楚，投资回报是依据协议约定来计算的。我印象里确实存在我签字同意向自然人账户转款的情况，好像是说有些材料款的支付，对方没有对公账户。不过究竟转了多少金额，我记不太清楚了，我得回去让财务人员核实一下。”

杜宇并未搭话，一时间，谈话室里的氛围仿佛凝固了一般，寂静得让人有些压抑。思索片刻之后，陆云涂主动打破了沉默：“杜组长，我平日里工作太过繁忙，对于这个项目投入的时间与精力确实不足，你们审计要是发现了什么问题，还请及时向我们反馈，我们会即刻进行整改，如果向千河公司多支付了投资收益，我们也会全力追回来。”

杜宇没有接他的话茬，继续询问了县国投公司实施的其他增减挂钩项目的一些其他情况。

结束与陆云涂的谈话之后，杜宇依要求寻找到相关部门领导以及分管副县长蒋厉，对关键环节的决策情况进行了细致的核实。

举一反三，提升成果运用

谈话环节结束，魏晓召集审计组人员讨论。

杜宇表明观点：“问题基本查清，违规决策事实清晰，后果明确。该项目千河公司仅投入160多万，收益1000余万元，取得6倍回报。县国投公司违规为社会资本方提供融资担保，按招商引资协议计算支付利息是实际支付银行利息的2.5倍，项目亏损603万元，资金损失风险大。陆云涂违规决策痕迹明显，存在廉政风险，建议作为问题线索移送。”

刘刚汇报：“我们核实了其他2个引入社会资本参与的项目，都存在违规为社会资本提供担保情况。其中明华镇项目还将社会资本应注入资本金违规约定为公司贷款，用于计算资金利息及投资回报。另外，响水县引入社会资本方参与的土地增减挂钩项目，普遍在支付综合回报率15%基础上另约定支付资金占用年利息，实际投资回报率普遍超过25%，个别项目超过40%。”

杜宇神色凝重地提出：“此次审计所发现的问题极具典型性，且蕴含较大风险隐患。经过对相关政策仔细梳理，我们注意到2017年市政府出台的那份通知中，对于综合投资回报以及资金利息的规定存在明显歧义，而这也恰恰是引入社会资本参与土地增减挂项目时普遍存在问题的重要原因之一。鉴于此，我建议依据响水县所暴露的问题，专门向市委审计委员会呈交一份详尽的专题报告，并对全市范围内的土地增减挂项目开展专项调查，以此来促进审计成果权威高效运用，最大程度地发挥审计在规范项目运作、推动治理方面的关键作用。”

魏晓略作沉思后，语气坚定、一锤定音：“我完全同意杜宇的意见。审计组即刻着手整理相关资料，精心撰写一份内容详实的专题报告，随后迅速请示局党组，将其作为一项极为重要的事项上报给市委审计委员会主要领导，以便能够引起高度重视并推动后续工作的有力开展。”

市委审计委员会主要领导在审阅相关报告后，迅速作出签批指示：相关涉事人员即刻移送纪检监察机关进行严肃查处，以彰显党纪国法的威严；同时，紧密结合响水县审计发现问题特点，对宁远市近三年的土地增减挂钩项目展开全面深入的专项调查，聚焦引入社会资本具体方式以及收益分配详细模式，力求通过精准剖析，挖掘出潜在的问题根源，并制定出行之有效的整改策略与规范机制，为全市土地增减挂项目的健康、有序发展筑牢坚实的保障根基。

经局党组安排，审计组随即开展了宁远市土地增减挂钩项目全面专项调查。调查显示，2018至2020年宁远市17个县（市）共实施土地增减挂钩项目378个（批），结余指标50472.73亩，其中8个县引进社会资本实施的项目37个（批），结余指标14066.44亩。调查发现，引入社会资本实施项目普遍存在变相提高投资回报、为社会资本方提供融资担保增加政府隐性债务风险、共管账户资金管理失控、选取施工单位不规范、认定投资成本依据不充分等共性问题。审计组再次形成专报提出完善相关管理制度建议，市主要领导高度重视，敦促相关部门根据审计发现问题加强监管、完善制度。

后记：

“向阳镇土地增减挂钩项目”问题线索移送后，纪检监察机关当即立案审查。后经过检察院起诉、法院审判，县国投公司董事长陆云涂因受贿罪被判处有期徒刑两年零六个月，并处罚金20万元，犯罪所得账款60万元予以没收。时任响水县委书记、县长因土地增减挂项目和其他违纪行为受到党纪政纪处理。

这场响水县土地增减挂钩项目的审计风云虽暂告一段落，但教训深刻而长远。那些曾在土地与资金博弈中迷失方向的人最终成为反面教材，响水县也在风暴后重新审视发展之路。（作者单位系四川省凉山彝族自治州审计局）

注：文中地名、人名等信息均为化名。